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Ni réservé aux élites, ni activité professionnelle, le mandat local constitue un engagement civique, précise un rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat ( « Faciliter l'exercice des mandats locaux: le régime indemnitaire »). L'indemnité de fonction n'est pas une rémunération, mais une compensation, qui permet aux élus, souvent inscrits dans la vie professionnelle, de trouver le temps et les moyens d'exercer leur mandat et qui les préserve également des pressions extérieures. Mais cette indemnisation est insuffisante et, bien que n'étant pas considérée comme un salaire, soumise aux prélèvements fiscaux et sociaux qui se sont alourdis ces dernières années. Le nombre d'habitants étant le premier critère de fixation du montant de l'indemnité, cela pénalise les plus petites communes. « L'indemnité prévue pour les communes rurales, bien que rehaussée substantiellement, ne compense pas le temps passé par les élus », a ainsi déploré François Zocchetto, maire de Laval, membre du comité directeur de l'Association des Maires de France (AMF), lors d'une table ronde organisée le 14 mars 2018 sur le régime indemnitaire des élus locaux.

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Le régime indemnitaire est une composante facultative de la rémunération de l'agent public. Il s'applique potentiellement à tous les agents publics mais excluent les salariés de droit privé. Il est soumis aux principes de parité avec les agents de l'Etat, de légalité et d'égalité. Il prend désormais la forme généralisée du RIFSEEP. Seuls un nombre restreint de cadres d'emplois disposent d'un régime indemnitaire distinct et seules quelques primes demeurent soumises à des règles spécifiques. Définition du régime indemnitaire L'employeur public peut compléter le salaire de base (appelé traitement indiciaire) de son agent en lui octroyant des primes et indemnités. Ces primes et indemnités forment le « régime indemnitaire ». Le régime indemnitaire se définit ainsi comme un complément de rémunération distinct des éléments obligatoires que sont: Le traitement indiciaire, Le Supplément Familial de Traitement (SFT), L'indemnité de résidence, La Nouvelle Bonification Indiciaire ( NBI). Il n'existe pas de liste officielle recensant l'ensemble des primes et indemnités susceptibles d'être perçues par les agents titulaires, stagiaires et contractuels de la fonction publique territoriale.

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Selon le Code général des collectivités territoriales (CGCT), « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites », mais elles donnent lieu au versement d'indemnités de fonction, destinées en partie à compenser les frais que les élus engagent au service de leurs concitoyens. La circulaire du 15 avril 1992 précise en outre que l'indemnité de fonction « ne présente le caractère ni d'un salaire, ni d'un traitement, ni d'une rémunération quelconque ». Concernant l'indemnité du maire, conformément à l'article 3 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 et à l'article 5 de la loi n°2016-1500 du 8 novembre 2016, l'indemnité du maire est, de droit et sans délibération, fixée au maximum. Toutefois, dans toutes les communes, sans condition de seuil, le maire peut, à son libre choix, soit toucher de plein droit l'intégralité de l'indemnité de fonction prévue, soit demander, de façon expresse, à ne pas en bénéficier, le conseil municipal pouvant alors, par délibération, la fixer à un montant inférieur.

L'enveloppe maximale totale des indemnités de droit commun de cette commune, qui compte une population entre 20 000 et 49 999 habitants et dont le nombre des adjoints au maire est fixé à dix, devait ainsi être fixée à 15 966, 12 euros, la rémunération du maire de la commune pouvant être fixée au maximum à 90% de l'indice 1015 de la fonction publique, soit un montant mensuel de 3 421, 32 euros, et la rémunération de base des adjoints au maximum à 33% de ce même indice, soit à hauteur de 1 253, 48 euros par mois par adjoint. Or, la délibération attaquée du 11 avril 2014 a retenu une enveloppe maximale de 20 908, 12 euros correspondant à une rémunération du maire à 110% de l'indice 1015 et des adjoints à 44% du même indice. Le tribunal a par conséquent considéré que cette délibération était entachée d'une erreur de droit. En effet, si la commune ayant été attributaire de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, le conseil municipal pouvait décider d'allouer des majorations de leurs indemnités au maire et à ses dix adjoints, il a à tort pris en compte, lors de sa délibération du 11 avril 2014, ces majorations pour la détermination de l'enveloppe maximale encadrant la rémunération de base des élus, alors que ces majorations auraient dû être appliquées seulement dans un second temps aux indemnités octroyées au maire et à ses adjoints.

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